章启群：谁能解“濠梁之辩”？——庄子提出的语言哲学问题

如果强调广义的违法，那么凡是违背了行政法的行政合理性原则、民法的诚实信用原则、宪法的法律面前人人平等原则等等，都是违法。

这里谨以法律为例，举要说明（请注意标示为粗体字下划线的内容）：《中华人民共和国物权法》第3条第2款规定：国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。但是，它又面临很多新情况、新问题，比如说网络交易行为、网吧管理、食品安全管理，过去哪有这样的行政管理职责、任务？可以说闻所未闻，它们是很新的行政管理职责、任务，须要探索管理方法、积累管理经验、提升管理素质。

如果今后能逐渐减少行政处罚案件的话，从长远看还会减少行政机关的工作量，最终减少了社会成本。当然，这部法律通篇都讲到了行政指导行为，但是真正约束行政指导行为的只有专章的4个条款。但是，这方面的制度改进需要一个过程，需要辩证地看待机关办公条件和公务员待遇问题。目前我国尚无调整行政指导行为的专项法律法规，仅有一些行政机关推出了专项行政规范性文件[18]，以及湖南省、山东省、汕头市、凉山州通过制定统一行政程序的地方立法或民族地方立法出台过一些行政指导法律规范，用于调整行政指导行为。大家知道，由于多年的相对集中行使行政处罚权的改革，许多行政机关的街头执法任务（包括工商行政机关的一些街头执法任务）都交给了城管部门，使得城管部门的压力山大。

日本在二战失败之后，以美国为首的盟军司令部在日本实行管制。可以说，行政民主四性的逐步增强，正是多年来在没法进行宏观体制变革的情况下，减小管理主体与管理对象之间的张力，也即改善政民关系、政企关系、政社关系的实在举措，保证管理生产力逐步、持续得到提升和释放。立法听证是公众参与立法的一种有效形式和途径。

比如，建立专门的网络立法杂志，设立网上立法资料馆。创制与复决不同，前者旨在防止议会拒绝制定民意所要求的法律，后者则旨在防止议会制定违反民意的法律。如何走出一条符合中国特色的公众参与立法之路乃是研究中国公众参与机制这一命题所应完成的重要使命。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。

[11]参见封丽霞：《立法民主与立法者的职业化》，周旺生主编：《立法研究》（第三卷），法律出版社2002年版，第191页。正如密尔所言：每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。

由于立法草案没有全面公开，立法的依据、背景资料和立法原因分析等立法性文件也没有公布，特别是对一些容易引起争议的条款更加以回避。这种规定应该说是符合中国实际的，但是，立法听证作为公众立法参与的一种主要形式，应该发挥其在立法中的重要作用。它们是非政府、非企业、非营利性的，享有一定公权力，履行部分公共管理职能的社会公益性组织，如各种行业协会、联合会、专业性团体等。（参见陈炳辉：《直接民主与间接民主——代议制政府的重新解读》，载《现代法学》2006年第1期。

那么代议制下，立法制度作为立法权运行的一个封闭的制度化体系，已有民选代表行使立法权，还有必要人民直接参与立法吗？选民通过选举将立法权委托给了投票选举出来的议员或代表组成的代议机构，为什么还要以其他方式参与到立法过程中？也就是说，公众参与立法[1]究竟要解决什么问题？公众又如何参与立法？民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。公众通过新闻媒体、电话、邮件、参与论坛讨论等渠道以及直接交流等方式向立法机关表达自己的立法观点、意见和建议。哈贝马斯认为，法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。如何构建一个完善可行的立法制度来有效地保障公众的充分参与，使所立之法能更加贴近实际？如何在利益博弈中平衡，并能真正反映最为广大人民的意愿和利益，从而切实有效地解决现实中长期为人们所诟病的资源分配扭曲与不公的问题？这些问题都在考验着当下立法者的立法智慧与担当。

[4]参见[法] 卢梭著，何兆武译：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第20页。这一点在制度建立之初就应该引起重视。

为此，应将立法项目、立法规划、立法草案及其说明（包括立法背景资料、立法目的、立法的可行性和必要性等）、立法议事过程及其记录、公众参与立法的意见及其反馈、公众参与立法情况报告、审议结果等重要立法信息纳入法定的立法信息公开范畴。这与人民一开始将立法权委托给代议立法机关的初衷是相悖的，从而引发了民众对行政官僚立法的不满，公众对政府产生了一种信任危机，这样公众要求直接参与立法的呼声也就越来越高。

除了涉及国家安全、国家秘密、商业秘密、个人隐私等必须采取秘密听证方式的情况以外，听证应当公开举行，允许公众旁听和媒体报道。书面征求意见与公布法律草案征求意见方式有所不同，后者征求意见的对象是不确定的，而书面征求意见则是将法律法规草案印发各有关方面，有针对性地征求意见。社会利益团体使个体意见组织化，代表各种公众力量参与到在立法过程中，提高利益表达的有效性，增强公众参与的实际效果。当古希腊、古罗马的公众直接民主模式被历史实践证明难以推行时，代议制民主便取代了直接民主而成为现代多数国家所普遍和广泛采用的基本或主要民主形式。因此，完善立法信息公开制度成为公众参与制度建设中重要的环节。民主党派、工会、共青团、妇联是中国四大基本类型的制度内的利益表达团体。

[9]参见汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年版，第288页。制约公众参与立法的因素是多方面的，因此改革和完善公众参与立法制度可以从多方面着手。

[9]然而，随着古雅典、古罗马的民主制度的衰亡，我们今天所讨论但又可望不可及的直接民主制也随之衰亡，遑论公众参与立法了。摘要: 中国人大立法中的公众参与，既是人民代表大会制度体制运行的内在要求，也是体制外的一种必要补充。

[7]人类的政治实践表明，直接民主的成本很高，而效率却低下，实施的过程非常困难。其中，利益集团院外活动向国会进行立法游说，在事实上已成为美国公众参与立法的重要组成部分。

立法论证会主要是针对法案中专业性、技术性较强，涉及立法技术方面的事项，以及分歧较大的难点问题，邀请有关方面的专家从专业的角度对法案的必要性、科学性和可行性问题进行研究，求得比较权威的咨询意见或论证结论，供立法机构起草审议时参考。然而总的来说，对于一个普通公民而言，真正能参与到立法中去的方式还十分有限，能够发挥的效果和作用也十分微弱。换一句话说，没有代议制这样一种形式，要实现民众有效参与大规模的政府也是不可能的。创办立法网站、设置立法网页，可以就某项立法主题设置专门的专题主页，供公众查询和发表意见，也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字。

注释:[1]在中国一元两级多层次的立法体制下，立法范畴在纵向结构上存在中央立法和地方立法，而从立法主体上划分，包含人大立法即享有立法权的人民代表大会及其常务委员会制定法律或地方法规和行政立法即相应的国家行政机关制定行政法规与行政规章。（三）完善立法听证制度立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性和民主性的集中体现。

一般来说，由于政治体制、历史习惯等不同，各国公众参与立法的方式也不尽相同。[13]参见法任飞、何敏：《代议制下的公众与立法》，载《人大研究》2004年第6期。

《立法法》第三十四条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。议员和选民、机构和社会公众之间的有效交流，能促进民主传统的尽快建立。

密切联系群众是人民代表大会制度的天然优势和根本要求，公众参与立法是坚持民主集中制的充分体现。当然，很多地方已经通过地方性法规或其他规范性文件的形式对公众参与立法进行了规范。在某种程度上，这是公众参与立法重要的政策依据。[5]或许，一种更为向直接民主迈进的参与式民主使得克服代议制下间接立法的某些局限成为可能。

聘请立法顾问、立法研究员，建立专家咨询制度。这些参与方式目前更多的只是自发的、零散的存在，还没有完全的相关的制度条件，尚待进一步的制度化和规范化。

其次，立法听证参加人的选择。立法座谈会是针对法案的有关内容，尤其是重点、焦点、难点问题进行座谈讨论，被广泛运用于法案的立项、起草、审议等不同的立法阶段，是立法活动中不可缺少的听取公众意见的一种重要形式。

四、中国公众参与人大立法制度改革发展的趋向中国传统的公众参与方式，比如全民讨论、座谈会、论证会等，是被实践证明的符合中国国情的公众参与立法的方式。过去我们采用这个方法，今后也要如此。